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娄底市娄星区人民政府办公室关于印发《娄星区政府和社会资本合作项目监管办法(试行)》的通知
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LXDR—2017—01019

  娄星政办发〔2017〕22号

各乡镇人民政府、街道办事处,娄星工业集中区管委会,区政府各局办、各直属机构:

  《娄星区政府和社会资本合作项目监管办法(试行)》已经区人民政府同意,现印发给你们,请认真组织实施。

  娄底市娄星区人民政府办公室

  2017年6月16日     

  

娄星区政府和社会资本合作项目监管办法(试行)

  第一章  总  则

  第一条  为切实加强对娄星区各单位作为项目实施机构的政府与社会资本合作项目(以下简称PPP项目)的监管,确保PPP项目实现最大的社会效益和公共利益,根据《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国公司法》等相关法律法规规定,结合我区实际,制定本办法。

  第二条  本办法所称监管,是指政府及政府部门以合同、审批、核准、备案、检查、审计、第三方评估论证、咨询等方式,对PPP项目全生命周期的监督管理。

  第三条  在依法监管的基础上,坚持社会效益优先、兼顾提高监管效率,约束与激励相结合、强制性监管与灵活性监管并存的原则,科学设置PPP项目全过程的政府监管机制,保证公共产品的服务质量,实现PPP项目参与主体(政府、社会资本、社会公众)“三赢”的目标。

  项目实施机构、行业主管部门、审计部门、监察部门及相关职能部门应当积极履行各自职责,根据法律法规规定和PPP项目合同,采取政策引导、约束激励、绩效考核等多种方式对PPP项目参与方及项目本身实行全过程动态监管,确保监管目标实现。

  第四条  PPP项目监管对象包括社会资本、政府方出资代表、项目公司以及与PPP项目全生命周期相关联的其他参与者。

  第二章  机构设置和职能职责

  第五条  区人民政府成立区PPP项目监督管理领导小组。由常务副区长任组长,分管财税、金融、城建、国土工作的副区长任副组长,项目实施机构、区发改局、区财政局、区政府法制办、区审计局、区住建分局、区监察局等部门主要负责人为成员。领导小组办公室设在区财政局,由区财政局局长兼任领导小组办公室主任。

  区PPP项目监督管理领导小组负责研究决策PPP项目监督管理重大问题,组织、协调、督促PPP项目全生命周期监督管理工作,推进PPP项目监督管理工作有序开展。

  第六条  明确责任分工。

  (一)项目实施机构。项目实施机构是主要监管主体,负责项目前期识别论证、实施方案编制、物有所值评价报告编制、社会资本方采购、PPP项目合同的合法性审查、项目合同签订、项目组织实施(包括项目的设计、设备的采购、工程监理、工程量签证等)、绩效考核以及合作期满移交等工作,依据PPP项目合同对项目进行全过程、全方位监管。

  (二)区发改局。负责审批项目建议书、项目可行性研究性报告、投资概算等;牵头负责PPP项目建设内容、建设规模和投资概算的调整审批。

  (三)区财政局。监督项目实施机构依法依规选择咨询服务机构,对咨询服务机构进行跟踪监督;组织评审专家对PPP项目进行物有所值评价,开展项目财政承受能力论证,组织各职能部门对PPP项目实施方案进行评审;在PPP综合信息平台录入、维护和更新PPP项目信息,会同有关部门推进、指导、协调、监督PPP项目信息公开工作;监督项目实施机构通过政府采购程序依法依规选择社会资本;审核政府投资项目工程预结算和财务决算,加强上级专项及各种补助资金管理,审核项目政府付费并纳入年度预算,会同项目实施机构、行业主管部门实施项目绩效监管。区财政局国资办向组建的项目公司委派董事或者监事,对董事或者监事是否依法依规行使职权进行有效监管,确保国有资产保值增值;牵头组织PPP项目期满或提前终止的资产清算、移交、资产性能测试、过户等资产管理工作。

  (四)区政府法制办。负责审核PPP项目实施方案,参与PPP项目合同谈判,对PPP项目合同进行合法性审查,确保PPP项目合法合规推进。

  (五)区审计局。依据相关法律法规规定及合同约定,对PPP项目进行工程预算总价审计、工程管理审计、财务结(决)算审计和项目移交审计,并对工程项目设计变更、材料设备更换、隐蔽工程签证等关键环节进行重点跟踪审计,对审计发现的问题提出整改意见。

  (六)区住建分局。负责对工程建设、勘察设计、质量安全、工程造价等进行行业监管。

  (七)区监察局。负责对项目实施过程中出现的违规违纪问题进行调查处理。

  (八)区国土分局、规划分局、环保分局等相关部门。主要在项目前期承担协助实施单位上报市级主管部门审批职责,并在各自职权范围内进行监管,确保项目实施的可行性与合规性。

  (九)由于市区体制,部分由市直职能部门所承担的相关行政监管职能由项目实施机构上报审批,区级相关分局协助办理并在各自职权范围内进行监管。

  各行业主管部门应根据本办法的规定,积极履行其在PPP项目监管中的职责,确保项目在合法合规的基础上顺利推进。对交办督察事项敷衍推诿,反馈信息、上报办理结果内容失实,情节恶劣、造成不良影响的,启动问责程序,追究相关人员责任。对重大决策部署落实中存在失职渎职的,严肃问责,涉嫌违纪的移送行政监察机关调查处理。

  第三章  项目识别论证阶段的监管

  第七条  项目可行性的监管。新建或改扩建项目需具备可行性研究报告(含规划许可证、选址意见书、土地预审意见、环境影响评价报告等支撑性文件)及批复文件等。

  存量项目应具备存量公共资产建设、运营维护的历史资料、第三方出具的资产评估报告以及存量资产或权益转让时可能涉及到的员工安置方案、债权债务处置方案、土地处置方案等。

  未完成此类前期工作的,项目实施机构不得组织编制项目实施方案,区财政局不得组织评审实施方案。

  第八条  物有所值评价和财政承受能力论证的监管。由区财政局会同行业主管部门按照相关规定组织进行。没有通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目,不得采用PPP模式。

  第九条  项目性质的监管。项目通过初步论证后,按经营性、准经营性、非经营性进行分类汇总,报区人民政府研究审定。涉及政府付费的PPP项目,纳入政府投资计划管理,向区人大常委会报告。

  第十条  项目实施方案审批的监管。由区财政局会同行业主管部门,组织发改、规划、国土资源、环保、住建、审计、政府法制等部门及专家,对项目实施方案进行联合审查。联合审查通过后,报区人民政府审定并出具批复文件。实施方案经区人民政府批复后不得随意变更。

  第四章  项目采购阶段的监管

  第十一条  采购方式选择的监管。PPP项目采购方式按照《中华人民共和国政府采购法》和有关法律法规规定,包括公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源采购五种方式。

  第十二条  资格预审的监管。PPP项目资格预审和正式采购的招标代理机构应通过政府采购的方式确定。项目实施方案获得批复后,方可发布资格预审公告。资格预审公告发布前,须提交区财政局(区政府和社会资本合作( PPP)中心)批准,资格预审结果须及时提交区财政局(区政府和社会资本合作( PPP)中心)备案。

  第十三条  社会资本方采购监管。

  (一)社会资本方的选择必须引入资金、资质、业绩、信用、运营能力等考量因素,科学设置权重,坚持公开、公平、公正原则,择优选择。

  (二)项目实施机构应根据实施方案自行或委托专门机构编写采购文件。采购文件应与项目实施方案中的项目经济技术指标、风险分配、运作方式、交易结构、合同条件等核心内容保持一致。采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的,采购文件应标明必须响应和允许进行谈判的内容或条款。采购文件应由实施机构组织区发改局、区财政局、区政府法制办、区审计局、区住建分局等区PPP项目监督管理领导小组成员单位及税务部门联合审查,经审查与采购文件、实施方案内容一致,并报区PPP工作领导小组批准后方可进行公告。公告前必须将公告文本报区财政局(区政府和社会资本合作( PPP)中心)备案,加盖备案章。

  (三)PPP项目的采购评审活动应当在市公共资源交易中心进行,接受该中心相关规定约束。采购评审结果依法依规在指定媒体上进行公示。

  第十四条  PPP项目合同签订监管。项目实施机构、区财政局、区政府法制办全程监管PPP项目合同签订,对合同内容是否与区人民政府审定的实施方案一致、合同条款是否完备、合同范围和工程价款结算方式是否明确、项目终止与退出机制是否清晰、合同风险是否有效规避等内容进行审查。各行业主管部门对项目合同中涉及的行业相关内容提出审查意见。区政府法制办对PPP项目涉及的各类合同进行合法性审查。PPP项目合同正式签订前,项目实施机构应将谈判确定的PPP项目合同提交行业主管部门、财政部门、政府法制部门等相关职能部门审核签署意见,并报本级人民政府批准。

  项目实施机构应将签定的PPP项目合同及时报区财政局(区政府和社会资本合作( PPP)中心)、区政府法制办备案。

  第五章  项目执行阶段的监管

  第十五条  PPP项目合同履约监管。项目实施机构作为PPP项目合同的签订主体,对PPP项目合同履约情况进行全程监管,每年度应将工程建设进度、资金(包括项目资本金和项目贷款资金)到位及使用、工程质量、项目公司运营等PPP项目合同的履行情况以书面形式报区PPP项目监督管理领导小组办公室。

  PPP项目合同履行中,项目实施机构发现项目公司存在不履约或不完全履约行为,应及时向区PPP项目监督管理领导小组报告。

  第十六条  工程建设监管。项目建设期间,项目实施机构联合各行业主管部门,对工程建设及勘察、设计、施工、监理单位监管,对施工图预算进行审批监管,对成本、质量和进度控制进行监管;对项目公司违规分包、转包行为进行监管和查处;对工程竣工验收包括竣工结算、决算和备案等进行监管。

  项目公司应定期向项目实施机构提交《建设工程进度报告》和《项目融资及工程款拨付报告》,及时报告融资到位和施工产值完成情况。工程监理单位应定期向项目实施机构报送监理报告,及时报告工程质量、安全、工程量签证情况。

  第十七条  工程造价监管。项目实施机构会同区财政局、区发改局、区审计局、区住建分局等行业主管部门对工程造价和建设成本进行核算监管。项目工程造价预算由区财政投资评审中心审核,超过5000万元(含)的还应由区审计局审计。工程结(决)算以区审计局审计结论为依据。

  第十八条  融资监管。由政府出资方牵头(无政府出资方的由实施机构牵头),区财政局、区政府金融办参与,对项目公司融资方式、融资成本、融资到位情况、融资投入使用和融资成本结算方式等进行监管,确保融资资金专款专用,不增加政府债务风险。

  第十九条  项目公司监管。项目公司的运营依照PPP项目合同和公司章程执行。政府方股东应认真履行股东责任并负责对项目公司运营管理、运营成本、经营情况、财务状况等情况进行监管。项目公司基本构架、主要岗位人员职责应予公示。政府指派的公司负责人员应服从主管部门领导和行政监督。

  第二十条  财务监管。项目实施机构应督促项目公司定期向行业主管部门、区财政局、区审计局报送公司财务报表,重点监管财务报表的真实性、财务报表所反应的项目营运成本,及时发现和反馈报表中反映的经营风险。项目公司财务报表报送前须经项目实施机构审核。区审计局应定期对项目公司财务情况进行审计。

  第二十一条  项目执行中的变更监管。在项目实施过程中,项目投资发生重大变更、项目公司股权及其他合作条件发生变更,合作各方协商一致后,可向区PPP工作领导小组提出调整方案,经区人民政府审核同意后执行。

  第二十二条  政府介入监管。社会资本方或项目公司违反项目合同约定,威胁公共产品和服务持续稳定安全供给,或危及国家安全和重大公共利益的,政府有权临时接管项目,直至启动项目提前终止程序。临时接管的情形消失,政府应及时终止介入。

  第二十三条  提前退出监管。项目建设完成进入稳定运营期前,项目公司的社会资本方股东不得进行股权变更。项目进入稳定运营期后,如果社会资本方是以联合体中标的,牵头方和负责项目运营的社会资本方不得通过股权转让或其他方式退出项目公司,其他社会资本方股东对外转让股权或对内转让全部股权需经政府审批。采取结构性融资的项目按照国家的相关规定执行。

  PPP项目执行中,如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时,项目实施机构要及时接管,保障项目设施持续运行,保证公共利益不受侵害。违约方应根据合同约定,赔偿守约方的损失。

  第六章  项目终止和移交阶段的监管

  第二十四条  区财政局国资办牵头对PPP项目终止条件、清算转让办法、项目移交条件、移交程序进行监管。项目经营期满或有合同约定提前终止情形时,区财政局国资办会同项目实施机构及相关部门组成项目移交小组,编制移交方案,代表政府依据项目合同约定进行项目移交,做好移交资产的评估、性能测试及资金补偿,办妥产权过户和管理权移交等有关手续。

  项目移交完成后,由区PPP工作领导小组办公室牵头组织相关部门和第三方专业机构对项目成本效益、公众满意度、社会效益等情况开展项目后评价,评价结果按相关规定予以公开,并作为完善PPP模式制度体系的参考依据。

  第二十五条  对项目公司债务的监管。区财政局应当会同行业主管部门加强对PPP项目债务的监控。PPP项目执行过程中形成的负债,属于项目公司的,由项目公司独立承担偿付义务。项目期满移交时,项目公司的债务不得移交给政府。

  第七章  政府补贴资金监管

  第二十六条  项目经营性收入监管。项目运营期间,项目实施机构会同行业主管部门、区财政局、区审计局对项目的经营性收入进行定期核算、审计和监管,根据监管结果和合同约定的调整机制,动态调整政府补贴资金额度。鼓励项目公司通过市场化运作增加项目经营性收入,降低政府补贴资金支出。

  第二十七条  财政性资金监管。区财政局对上级专项补助资金和政府付费部分的支付金额、支付日期、奖励惩罚等内容进行监管。上级专项补助资金除有专门指定用途外,在PPP项目公司成立前原则上作为政府股权出资,PPP项目公司成立后原则上作为政府付费来源之一。政府付费根据项目合同约定和各阶段分期绩效指标进行相应支付。

  第八章  项目绩效监管 

  第二十八条  PPP项目应建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全过程绩效管理机制,将绩效评价结果作为政府付费或调价的重要依据,激励社会资本提高公共产品服务的质量和效率,确保实现社会公共利益和经济效益最大化。

  第二十九条  项目实施机构应会同行业主管部门制定项目绩效考核机制,绩效考核标准应体现项目的产出目标实现程度、运营管理、资金使用、成本费用、公共产品和服务质量、公众满意度等情况。

  第三十条  项目实施机构应根据项目合同约定,监督社会资本或项目公司履行合同义务,定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报,并报行业主管部门、区财政局、区审计局备案。

  第三十一条  PPP项目的绩效评价分为运营期的中期绩效评价和运营期满后移交阶段的绩效评价。

  (一)运营期的中期绩效评价。主要针对政府有支付义务且在项目合同中有约定绩效付费的项目,进行实际绩效与约定绩效的比较,作为政府按项目合同如期支付费用的依据。

  (二)运营期满后移交阶段的绩效评价。考核项目公司在项目运营期的管理及运营质量,保障政府回收项目时的遗留风险降到最低,减少政府移交后的运营负担。一般采用项目评价法,就项目的成本收益进行评价。

  第三十二条  绩效评价由项目实施机构、区财政局及行业主管部门共同实施,可组织专家评价或第三方评价。

  第九章  公众监管

  第三十三条  建立公众投诉与建议平台。项目公司应及时进行信息披露,对涉及公共服务的项目公司,应及时披露其收费信息与服务信息,便于公众监督。

  第十章  附  则

  第三十四条  本办法自公布之日起实施。